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PA italiana. Tutti i nostri post che parlano di: ‘PA italiana’

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Autonomia e politica

L’autonomia siciliana cosi come è configurata nello statuto del 1946 risulta da un doppio compromesso. Il primo è quello realizzato tra l’Italia dei governi del Cnl e una Sicilia caratterizzata da un forte movimento separatista in cui confluivano una storica corrente indipendentista, l’acquisizione di alcune elaborazioni del pensiero radical-democratico meridionalista, un certo antifascismo (contro Mori e Roatta), torbide suggestioni ispirate dai servizi angloamericani e diffidenze dei ceti possidenti contro le novità portate dal « vento del Nord » (come si diceva allora). Il movimento separatista era contestato però da un forte movimento democratico a base operaia e più ancora contadina collegato con il movimento di liberazione nazionale e in cui anche i cattolici

esercitavano un ruolo, specie sugli strati più alti dei contadini, attraverso gli uomini e le organizzazioni della tradizione popolare. Il risultato di questo primo compromesso fu rappresentato da una serie di garanzie nei confronti dello Stato accentratore e da alcune precise ipotesi di riforma come: a) un potere legislativo

ampio, costituzionalmente garantito dall’Alta Corte paritetica prima, dalla Corte costituzionale dopo; b) un ampio potere finanziario con l’attribuzione alla regione delle entrate tributarie principali e con l’istituzione, attraverso l’articolo 38, del fondo di solidarietà;

c) la garanzia di due riforme fondamentali di struttura (il superamento cioè delle conseguenze dell’unificazione avvenuta attraverso la «conquista regia»): una riguardava l’assetto proprietario delle campagne siciliane, la riforma agraria, e l’altra riguardava la riforma delle strutture dello Stato accentratore monarchico-fascista esistenti in Sicilia (l’abolizione dei prefetti e la riforma amministrativa). Su queste formulazioni dello statuto si verificò anche i l secondo compromesso, interno alla Sicilia, con l’accettazione da parte di tutte le forze politiche e sociali esistenti nell’isola della autonomia come luogo dello scontro, delle mediazioni e delle decisioni.

La sinistra onorò questo impegno, del resto conforme agli interessi e ai valori di cui era portatrice. Nel momento critico della lotta per l’approvazione prima della riforma agraria (’49-50) e poi per la sua applicazione (’50-54) pur potendo, con facili espedienti parlamentari, ritardare l’approvazione della legge siciliana e permettere quindi, anche nella regione, l’attuazione della legge stralcio nazionale con le modalità e i tempi fissati dal ministero dell’agricoltura, pur consapevole del carattere più di destra e comunque filoagrario del governo di Palermo (centro-destra di Restivo) rispetto a quello centrista di Roma, che i quotidiani del nord (dal Corriere alla Stampa) spingevano, dopo Melissa, all’attuazione della riforma stralcio, accettò le regole del gioco autonomistico, non solo al momento dell’approvazione, ma anche in tutta la fase della lotta per l’applicazione della legge. Fu elaborata cosi, attraverso un ampio travaglio democratico interno, e anche in difformità con alcune delle indicazioni che venivano dal centro e dalla direzione del movimento meridionalista, un’autonoma linea di lotta adeguata alle particolari condizioni della Sicilia e soprattutto all’esistenza dell’autonomia.

La destra interna ed esterna alla Sicilia (che emblematicamente si può ricondurre a Restivo e a Sceiba) fu sempre recalcitrante, invece, a onorare questo compromesso. E se fu costretta ad attuare, almeno in parte, la riforma agraria, riuscì invece a bloccare la riforma amministrativa e l’abolizione dei prefetti (quest’azione,

condotta soprattutto dalla destra democristiana, era del resto conseguente alla scelta operata dopo i l 18 aprile 1948 di non procedere all’attuazione delle regioni prevista dalla costituzione e consolidare in tutta l’Italia il sistema prefettizio).

La “bilancia dei poteri”

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La riunione di questi poteri nelle stesse mani, siano esse quelle del popolo o del despota, annullerebbe la libertà perché annullerebbe quella “bilancia dei poteri” che costituisce l’unica salvaguardia o “garanzia” costituzionale in cui risiede la libertà effettiva. “Una sovranità indivisibile e illimitata è sempre tirannica”. L’argomento della libertà è sicuramente molto importante, però questa parola, dell’indipendenza. Nella democrazia sembra che il popolo possa fare quello che vuole, il potere del popolo è confuso così con la libertà del popolo; la libertà è infatti il diritto di fare ciò che le leggi permettono. Se un cittadino potesse fare ciò che le leggi proibiscono non ci sarebbe più libertà. La libertà politica è quella tranquillità di spirito che la coscienza della propria sicurezza dà a ciascun cittadino; e condizione di tale libertà è un governo organizzato in modo che nessun cittadino possa temere un altro. In ogni Stato vi sono tre generi di poteri: il potere legislativo, il potere esecutivo delle cose che dipendono dal diritto delle genti, e il potere esecutivo di quelle che dipendono dal diritto civile.Pagina Generica Sfondo Nero copia

* In forza del primo, il prìncipe, o il magistrato, fa le leggi per un certo tempo o per sempre, e corregge o abroga quelle che sono già state fatte.

* In forza del secondo, fa la pace o la guerra, invia o riceve ambasciate, stabilisce la sicurezza, previene le invasioni.

* In forza del terzo, punisce i delitti o giudica le controversie dei privati. “Il potere corrompe, il potere assoluto corrompe assolutamente”: partendo da questa considerazione Montesquieu traccia la teoria della separazione dei poteri, analizzando in particolare il modello costituzionale inglese. Tale teoria, divenne, grazie all’opera di Montesquieu, una delle pietre miliari di tutte le costituzioni degli stati sorti dopo il 1789. Montesquieu nei suoi scritti fa notare ai lettori i casi in cui si calpesta la libertà dei cittadini; il potere legislativo e quello esecutivo non possono mai essere accomunati sotto un’unica persona o corpo di magistratura, perché in tale caso potrebbe succedere che il monarca oppure il senato facciano leggi tiranniche e le eseguano di conseguenza tirannicamente. Neanche il potere giudiziario può essere unito agli altri due poteri: i magistrati non possono essere contemporaneamente legislatori e coloro che applicano in qualità di magistrati le leggi. Così, ovviamente i legislatori non possono essere contemporaneamente giudici: avrebbero un immenso potere che minaccerebbe la libertà dei cittadini. Il concetto importante espresso da Montesquieu è che il potere giudiziario deve essere esercitato da persone prese dal popolo, in tempi stabiliti e nella maniera prescritta dalla legge; queste persone devono formare un tribunale che lavori soltanto quando è necessario, in questo modo, avendo eliminato il senato permanente, il potere giudiziario può considerarsi nullo. Gli altri due poteri, invece, potrebbero essere conferiti a magistrati o ad organismi permanenti, essendo uno la volontà dello stato e l’altro l’esecuzione di tale volontà. Montesquieu fa poi un discorso sui rappresentanti del popolo.Conviene, secondo l’autore, che gli abitanti si scelgano un rappresentante, capace di discutere gli affari, che possa dare voce al popolo nell’ambito del potere legislativo.

Eventi modificativi ed estintivi rapporto di lavoro nella PA

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Gli eventi modificativi ed estintivi del rapporto trovano anche per caratteri distintivi della disciplina del lavoro con la pubblica lavoro privato una disciplina normativa, oltre ch’e nel codice, nello Statuto dei lavoratori, in materia di mansioni, d’orario di lavoro, le ferie, di estinzione del” rapporto per limiti di età. Una disciplina legale, esiste in entrambi i settori, a tutela del lavoro subordinato, per motivi che sono altrettanto forti nell’area pubblica come in quella privata. Si vedranno adesso le tappe normative di questo percorso. La natura pubblicistica iniziale del rapporto si spiega con la natura pubblica del soggetto e delle finalità da ‘ essa perseguite: l’autorità pubblica si esercitava proprio attraverso l’impiegato. Si trattava però di un rapporto bilaterale, disciplinato unilateralmente. Lo Ststo in un certo senso tutelava attraverso le sue leggi i l dipendente pubblico nei confronti di se stesso (Stato-Governo). Abbiamo le norme del 1908, 1923, 1957.218671330

Nel secondo dopoguerra si cominciò con la negoziazione informale per il trattamento economico di alcune categorie (1968 personale sanitario; 1970 p. statale; 1975 p. parastatale; ’78 enti locali). La 1. n. 93 del 29 marzo 1983, per uniformare il sistema introdusse una disciplina per cui la materia veniva in alcuni settori regolata dalle leggi e in altri dalla negoziazione. Ma la ripartizione fu in parte tradita e la situazione divenne alquanto complicata? Si pervenne al decreto 3 febbraio 1993 n. 29 che dispone all’art. 2 che i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinate dal codice civile. I motivi della privatizzazione sono diversi: l’ampliamento dì alcune categorie quali insegnanti e personale sanitario che non esercitano poteri pubblici, la crisi dello Stato e il confronto tra settore privato sviluppato e settore pubblico arretrato e infine la pressione sindacale per cui la contrattualizzazione conferma una sua maggiore presenza. La nuova disciplina ha prima di tutto individuato categorie di soggetti che restano disciplinati dalla legge: magistrati, personale militare, p. diplomatico, p. universitario. E’ pure riservata alla legge la selezione del personale. Il regime del rapporto così com’è attualmente non regolamenta più soltanto i termini essenziali dei diritti e dei doveri delle parti ma anche le modalità di conferimento degli uffici, i criteri per la determinazione delle qualifiche e dei profili professionali.

I tipi di contratto collettivo sono tre: contratto quadro che regola la durata dei contratti nazionali e le materie; contratti nazionali e contratti decentrati con i limiti stabiliti dai contratti nazionali, che sono stipulati per comparti della p.a. comprendenti settori omogenei o affini. La contrattazione si svolge tra una parte pubblica, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale della p.a. ARAN e la parte sindacale. La procedura, disciplinata adesso dall’art. 4 del d.l.v. 396/1997, si svolge secondo le seguenti fasi: ipotèsi di accordo formulata dall’ ARAN, dopo che vi sia stata la direttiva della Presidenza del consiglio con indicazione delle risorse e determinazione della parte negoziabile del rapporto di lavoro; trattativa. Abolita l’autorizzazione ministeriale alla stipula, l ‘ ARAN previo parere del “comitato di settore” dell’amministrazione interessata, trasmette la proposta di accordo alla Corte dei conti, che eserciterà un controllo soltanto sulla legalità finanziaria. Un altro punto saliente del decreto è stabilito dall’art. 68 che devolve al giudice del lavoro tutte le controversie dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Il rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni è dominato dagli organici, dai ruoli e dalle qualifiche.

La nascita della PA italiana

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In Italia vi fu un primo periodo dal 1861 al 1885 in cui l’amministrazione, caratterizzata da una forte presenza piemontese si ordinò unitariamente attorno al governo composto da ministeri retti dal ministro capo politico e vertice dell’amministrazione. Il Presidente del Consiglio, contemporaneamente Ministro dell’Interno è

alla sommità dell’amministrazione. In ogni ministero vi è parallelamente al personale amministrativo un ruolo contabile che opera nella ragioneria centrale (1. Combray-Digny 1869). In periferia il prefetto, organo politico-amministrativo ha un ruolo centrale, di controllo e di coordinamento e i l sindaco viene nominato, su sua proposta, dal Governo. Nel secondo periodo compreso tra il 1885 e il 1923, l’amministrazione italiana subisce vaste trasformazioni. Nel 1888 viene introdotto da Crispi il sottosegretario, secondo il modello inglese, con compiti delegati, in sostituzione del segretario generale che aveva attribuzioni proprie.

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Il Presidente del Consiglio, ministro dell’interno rafforza il suo potere esercitato tramite i prefetti. Numericamente l’amministrazione si allarga ottenendo progressioni in carriera col sistema del ruolo aperto. Le aziende autonome affiancano i ministeri. Il personale si meridionalizza, si diffonde il sindacalismo e nel 1908 Giolitti concede il primo statuto agli impiegati statali. In questo periodo il prefetto attenua il suo ruolo di reggitore dell’amministrazione periferica (Intendenza di Finanza e Provveditore agli studi dipendono direttamente dai Ministeri), mentre l’uniformità amministrativa si spezza con l’emanazione di leggi particolari per Napoli, la Sicilia e altre regioni sottosviluppate. La vita locale acquista forza,’ con l’allargamento del suffragio e col sindaco e il presidente della deputazione provinciale nominati su base  elettiva. Le forze socialiste e cattoliche vengono rappresentate, mentre si sviluppano le aziende municipalizzate, scuole, istituti assistenza, ambulatori, etc.

Si rafforza il ruolo di Presidente del Consiglio, Ministro dell’interno, l’impiego statale viene ordinato su scala gerarchica secondo il modello militare. L’ordinamento finanziario si modifica sottraendo le ragionerie centrali a ciascun ministero e ponendole alle dipendenze della Ragioneria generale dello Stato, annesso al ministero delle finanze. Pur in un’ottica di rafforzamento il centro si pluralizza: si diffondono enti pubblici nazionali (Iri ed Agip ), mentre i l prefetto si indebolisce, sia per l’introduzione del federale, sia per i l podestà di nomina governativa che sostituisce il sindaco elettivo. Il periodo successivo alla Costituzione un’accentuazione del pluralismo amministrativo. Il ruolo del Presidente del Consiglio, scisso dal ministro degli interni, si attenua mentre i l numero dei ministeri si gonfia. Vengono istituiti nuovi enti con compiti speciali come per il Mezzogiorno, ENI, EFIM. Comuni e Provincie acquistano peso politico anche sei loro, compiti vengono condizionati dal centro.

Dopo il 1970 si assiste ad un ampliamento delle funzioni pubbliche e l’accentuazione del pluralismo. Vengono istituite le regioni a statuto ordinario, viene istituito il servizio sanitario nazionale (1978), viene riordinata la Presidenza del Consiglio (88) e istituiti i Ministeri dell’ambiente e della ricerca scientifica. Aglienti pubblici si aggiungono le Autorità amministrative indipendenti, agenzie e garanti.. Il personale vede l’istituzione della dirigenza 1972, le qualifiche funzionali, la generalizzazione della contrattazione collettiva. Dal 1980 in poi si produce un forte cambiamento amministrativo. L’ondata referendaria del investe soprattutto la pubblica amministrazione mentre il mutamento del sistema elettorale mette in discussione le stesse norme costituzionali. La disciplina normativa della pubblica amministrazione subisce le forti modifiche apportate dalla legge sul procedimento e sull’ordinamento degli enti locali, 1. 241/90; 1.142/90.

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